การปกครองสมัยรัตนโกสินทร์ตอนต้น

สภาพทางการเมืองในช่วงรัตนโกสินทร์ตอนต้น ยังคงรูปแบบของระบบประชาธิปไตยอันเป็นระบบการปกครองที่สืบทอดมาช้านาน การเปลี่ยนแปลงภายในตัวระบบอยู่ที่การปรับบทบาทของสถาบันกษัตริย์ ซึ่งเป็นสถาบันสูงสุดที่ทำหน้าที่ปกครองประเทศ รูปแบบของสถาบ้นกษัตริย์สมัยรัตนโกสินทร์ตอนต้น คลายความเป็นเทวราชาลงเป็นอย่างมาก ขณะเดียวกันก็กลับเน้นคติและรูปแบบของธรรมราชาขึ้นแทนที่ อย่างไรก็ตาม อำนาจอันล้นพ้นของพระมหากษัตริย์ก็มีอยู่แต่ในทางทฤษฎี เพราะในทางปฏิบัติ พระราชอำนาจของพระองค์กลับถูกจำกัดลงด้วยคติธรรมในการปกครอง ซึ่งอิงหลักธรรมของพุทธศาสนา คือ ทศพิธราชธรรม กับอีกประการหนึ่ง คือ การถูกแบ่งพระราชอำนาจตามการจัดระเบียบควบคุมในระบบไพร่ ซึ่งถือกันว่า พระมหากษัตริย์คือมูลนายสูงสุดที่อยู่เหนือมูลนายทั้งปวง แต่ในทางปฏิบัติพระองค์ก็มิอาจจะควบคุมดูแลไพร่พลเป็นจำนวนมากได้ทั่วถึง จึงต้องแบ่งพระราชอำนาจในการบังคับบัญชากำลังคนให้กับมูลนายในระดับรองๆ ลงมา ในลักษณะเช่นนั้น มูลนายที่ได้รับมอบหมายให้กำกับไพร่และบริหารราชการแผ่นดินต่างพระเนตรพระกรรณ จึงเป็นกลุ่มอำนาจมีอีกกลุ่มหนึ่ง ซึ่งกลุ่มใดจะมีอำนาจเหนือกลุ่มใดก็แล้วแต่สภาพแวดล้อมของสังคมในขณะนั้นเป็นสำคัญ
การปกครองและการบริหารประเทศในสมัยรัตนโกสินทร์ตอนต้น กล่าวได้ว่า รูปแบบของการปกครอง ทั้งในส่วนกลางและส่วนภูมิภาค ยังคงยึดตามแบบฉบับที่สมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ ทรงวางระเบียบไว้ จะมีการเปลี่ยนแปลงก็เพียงเล็กน้อย เช่น ในสมัยรัชกาลที่ ๑ โปรดฯ ให้คืนเขตการปกครองในหัวเมืองภาคใต้กลับให้สมุหกลาโหมตามเดิม ส่วนสมุหนายกให้ปกครองหัวเมืองทางเหนือ ส่วนพระคลังดูแลหัวเมืองชายทะเล ในด้านระบบการบริหาร ก็ยังคงมีอัครมหาเสนาบดี ๒ ฝ่าย คือ สมุหนายกเป็นหัวหน้าฝ่ายพลเรือน ดูแลบังคับบัญชาหัวเมืองฝ่ายเหนือ และสมุหกลาโหม เป็นหัวหน้าราชการฝ่ายทหาร ดูแลบังคับบัญชาหัวเมืองฝ่ายใต้ ตำแหน่งรองลงมาคือ เสนาบดีจตุสดมภ์ แบ่งตามชื่อกรมที่มีอยู่คือ เวียง วัง คลังและ นา ในบรรดาเสนาทั้ง ๔ กรมนี้ เสนาบดีกรมคลังจะมีบทบาทและภาระหน้าที่มากที่สุด คือนอกจากจะบริหารการคลังของประเทศแล้ว ยังมีหน้าที่ดูแลบังคับบัญชาหัวเมืองชายทะเลตะวันออก เสนาบดีทั้งหลายมีอำนาจสั่งการภายในเขตความรับผิดชอบของตน รูปแบบที่ถือปฏิบัติก็คือ ส่งคำสั่งและรับรายงานจากเมืองในสังกัดของตน ถ้ามีเรื่องร้ายที่เกิดขึ้น เสนาบดีเจ้าสังกัดจะเป็นแม่ทัพออกไปจัดการเรื่องต่างๆ ให้เรียบร้อย มีศาลของตัวเองและสิทธิในการเก็บภาษีอากรในดินแดนสังกัดของตน รวมทั้งดูแลการลักเลขทะเบียนกำลังคนในสังกัดด้วย

การบริหารในระดับต่ำลงมา อาศัยรูปแบบการปกครองคนในระบบไพร่ คือ แบ่งฝ่ายงานออกเป็นกรมกองต่างๆ แต่ละกรมกอง มีอำนาจหน้าที่ในการจัดการควบคุมกำลังคนในสังกัดของตน โครงสร้างของแต่ละกรม ประกอบด้วยขุนนางข้าราชการอย่างน้อย ๓ ตำแหน่ง คือ เจ้ากรม ปลัดกรม และสมุห์บัญชี กรมมีทั้งขนาดใหญ่และขนาดเล็ก กรมใหญ่มักเป็นกรมสำคัญ เจ้ากรมมีบรรดาศักดิ์ถึงขนาดเจ้าพระยาหรือพระยา
กรมของเจ้านายที่มีความสำคัญมากที่สุด ได้แก่ กรมของพระมหาอุปราช ซึ่งเรียกกันว่า กรมพระราชวังบวรสถานมงคล กรมของพระองค์มีไพร่พลขึ้นสังกัดมาก กรมของเจ้านายมิได้ทำหน้าที่บริหารราชการโดยตรง ถือเป็นกรมที่ควบคุมกำลังคนเป็นสำคัญ เพราะฉะนั้น การแต่งตั้งเจ้านายขึ้นทรงกรมจึงเป็นการให้ทั้งความสำคัญ เกียรติยศ และความมั่นคงเพราะไพร่พลในครอบครองเป็นเครื่องหมายแสดงถึงอำนาจและความมั่งคั่งของมูลนายผู้เป็นเจ้าของการบริหารราชการส่วนกลาง มีพระมหากษัตริย์เป็นมูลนายระดับสูงสุด เจ้านายกับขุนนางข้าราชการผู้บังคับบัญชากรมต่างๆ ทั้งฝ่ายทหารและพลเรือน ฐานะเป็นมูลนายในระดับสูง ช่วยบริหารราชการ โดยมีนายหมวด นายกอง เป็นมูลนายระดับล่างอยู่ใต้บังคับบัญชา และทำหน้าที่ควบคุมไพร่อีกต่อหนึ่ง การสั่งราชการจะผ่านลำดับชั้นของมูลนายลงมาจนถึงไพร่
สำหรับการปกครองในส่วนภูมิภาคหรือการปกครองหัวเมือง ขึ้นอยู่กับอัครมหาเสนาบดี ๒ ท่าน และเสนาบดีคลัง ดังได้กล่าวไว้ข้างต้น หัวเมืองแบ่งออกเป็นสองชั้นใหญ่ๆ ได้แก่ หัวเมืองชั้นในและหัวเมืองชั้นอก การแบ่งหัวเมืองยังมีอีกวิธีหนึ่ง โดยแบ่งออกเป็น ๔ ขั้น คือ เอก โท ตรี จัตวา ตามความสำคัญทางยุทธศาสตร์และราษฎร
หัวเมืองชั้นใน เป็นหน่วยปกครองที่อยู่ใกล้เมืองหลวง มีเจ้าเมืองหรือผู้รั้ง ทำหน้าที่เป็นหัวหน้าปกครองดูแล

หัวเมืองชั้นนอก มีทั้งหัวเมืองใหญ่ หัวเมืองรอง และหัวเมืองชายแดน หัวเมืองเหล่านี้ อยู่ใต้การปกครองของเจ้าเมือง และข้าราชการในเมืองนั้นๆ

นโยบายที่ใช้ในการปกครองหัวเมืองในสมัยรัตนโกสินทร์ตอนต้น มีการเปลี่ยนแปลงเพื่อความกระชับยิ่งขึ้น กล่าวคือ รัชกาลที่ ๑ ได้ทรงออกพระราชกำหนดตัดทอนอำนาจเจ้าเมืองในการแต่งตั้งข้าราชการที่สำคัญๆ ทุกตำแหน่ง โดยโอนอำนาจการแต่งตั้งจากกรมเมืองในเมืองหลวง นับเป็นการขยายอำนาจของส่วนกลาง โดยอาศัยการสร้างความจงรักภักดีให้เกิดขึ้นกับเจ้านายทั้งสองฝ่าย คือ ทั้งเจ้าเมือง และข้าราชการที่แต่งตั้งตนในส่วนกลาง ตำแหน่งต่างๆ เหล่านี้ต้องรายงานตัวต่อผู้ตั้งทุกปี ทั้งนี้เพื่อผลในการควบคุมไพร่พลและเกณฑ์ไพร่มาใช้ เพราะฉะนั้น มูลนายในเมืองหลวงจึงได้ควบคุมสัสดีต่างจังหวัดอย่างใกล้ชิด

ส่วนการปกครองในประเทศราช เช่น ลาว เขมร มลายู นั้น ไทยใช้วิธีปกครองโดยทางอ้อม ส่วนใหญ่จะปลูกฝังความนิยมไทยลงในความรู้สึกของเจ้านายเมืองขึ้น โดยการนำเจ้านายจากประเทศราชมาอบรมเลี้ยงดูในฐานะพระราชบุตรบุญธรรมของพระมหากษัตริย์ในราชสำนักไทยหรือสนับสนุนให้มีการแต่งงานกันระหว่างเจ้านายทั้งสองฝ่าย และภายหลังก็ส่งเจ้านายพระองค์นั้นไปปกครองเมืองประเทศราช ด้วยวิธีนี้ จึงทำให้เกิดความรู้สึกผูกพันกันขึ้นระหว่างกษัตริย์ไทยกับเจ้านายเมืองขึ้น การปกครอง หรือการขยายอำนาจอิทธิพลในอาณาจักรต่างๆ เหล่านี้ ฝ่ายไทยและประเทศราชไม่มีการทำสัญญาเป็นลายลักษณ์อักษร แต่ขึ้นกับอำนาจความมั่นคงของราชอาณาจักรไทย เพราะฉะนั้น ในช่วงใดที่ประเทศอ่อนแอ เมืองขึ้นก็อาจแข็งเมืองหรือหันไปหาแหล่งอำนาจใหม่ เพราะฉะนั้น เมื่ออำนาจตะวันออกแผ่อิทธิพลเข้ามาในดินแดนเอเซียอาคเนย์ ปัญหาเรื่องอิทธิพลในเขตแดนต่างๆ จึงเป็นประเด็นสำคัญที่ต้องเวลาทำความตกลงกัน
ในสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ ๕ ได้ทรงปฏิรูปการปกครองแผ่นดินอย่างขนานใหญ่ ควบคู่ไปกับการปฏิรูปเศรษฐกิจและสังคม ทั้งนี้ก็เพื่อให้เหมาะสมกับสภาพแวดล้อมต่างๆ ที่เปลี่ยนแปลงไป การปฏิรูปเศรษฐกิจ ก็ได้แก่ การปรับปรุงระบบบริหารงานคลังและภาษีอากร ส่วนการปฏิรูปสังคมก็ได้แก่ การเลิกทาส การปฏิรูปการศึกษา รวมทั้งการปรับปรุงการสื่อสาร และการคมนาคม เป็นต้น
สำหรับมูลเหตุสำคัญที่ผลักดันให้มีการปฏิรูปการปกครอง มีอยู่ ๒ ประการ คือ

๑.มูลเหตุภายใน ทรงพิจารณาเห็นว่าการปกครองแบบเดิมไม่เหมาะสมกับสภาพทางการปกครองและทางสังคมที่เปลี่ยนแปลงไป เช่น ประเทศไทยมีประชากรเพิ่มขึ้น การคมนมคมและการติดต่อสื่อสารเริ่มมีความทันสมัยมากขึ้น การปกครองแบบเดิมจะมีผลทำให้ประเทศชาติขาดเอกภาพในการปกครอง ขาดประสิทธิภาพในการบริห25/07/2009 - 14:08

ระบบการปกครองสมัยอยุธยาตอนปลาย
การปกครองสมัยกรุงศรีอยุธยา ได้มีการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงครั้งใหญ่ในสมัยสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ
สาเหตุที่ทรงแก้ไขใหม่เพราะ

1. สมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ เคยเสด็จไปครองเมืองพิษณุโลกจึงทำให้พระองค์ทรงรู้ขนบธรรมเนียมประเพณีและการปกครองของกรุงสุโขทัยเป็นอย่างดี ว่าส่วนใดดีส่วนใดบกพร่อง

2. อาณาจักรสุโขทัยได้ตกมาเป็นเมืองขึ้นของกรุงศรีอยุธยา และกรุงศรีอยุธยาตีได้นครธมราชธานีขอมใน พ.ศ. 1976 และในครั้งนั้น กรุงศรีอยุธยาได้ข้าราชการชาวสุโขทัยจำนวนมาก ชาวกัมพูชา พราหมณ์ เจ้านาย ท้าวพระยา ผู้ชำนาญทางการปกครอง มาไว้ในกรุงศรีอยุธยาจำนวนมาก จึงเป็นเหตุให้มีการปฏิรูปการปกครองขึ้น โดยเลือกเอาส่วนที่ดีของการปกครองกรุงสุโขทัยและขอมมาปรับปรุงใช้ในกรุงศรีอยุธยา

ลักษณะการปกครองสมัยสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ

การปฏิรูปการปกครองใหม่ในสมัยสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ และต่อมาในสมัยสมเด็จพระรามาธิบดีที่ 2 นั้น ได้ใช้เป็นหลักในการปกครองประเทศสืบมา จนกระทั่งถึงสมัยกรุงรัตนโกสินทร์จะแก้ไขปัญหาในบางสมัย ก็เป็นแต่แก้พลความ ส่วนตัวหลักนั้นยังคงยึดของเดิมอยู่ การปกครองสมัยอยุธยาตอนปลายมีดังนี้

๑. ฝ่ายทหาร มีสมุหกลาโหม เป็นผู้บังคับบัญชา ตำแหน่งเทียบเท่าอัครมหาเสนาบดี มีบรรดาศักดิ์เป็นพระยามหาเสนาบดี ทำหน้าที่ควบคุมดูแลเกี่ยวกับราชการทหาร

๒. ฝ่ายพลเรือน มีสมุหนายกเป็นหัวหน้า ทำหน้าที่ควบคุมดูแลเกี่ยวกับงานราชการพลเรือนทั่วๆ ไป มีบรรดาศักดิ์เป็นเจ้าพระยาจักรีศรีองครักษ์ มีเสนาบดีจตุสดมภ์เป็นเจ้ากระทรวง ตำแหน่งรองลงมาจากสมุหนายก ทำหน้าที่เช่นเดียวกับที่เคยปฏิบัติมา เพียงแต่เปลี่ยนชื่อเรียกใหม่ดังนี้

กรมเมือง เปลี่ยนเป็น นครบาล
กรมวัง เปลี่ยนเป็น ธรรมาธิกรณ์
กรมคลัง เปลี่ยนเป็น โกษาธิบดี
กรมนา เปลี่ยนเป็น เกษตราธิการ

ในสมัยสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถนี้ นับเป็นครั้งแรกในประวัติศาสตร์การปกครองของไทย ที่แบ่งราชการทหารกับราชการพลเรือนออก จากกัน แต่ในยามสงครามทั้งสองฝ่ายก็จะรวมพลังกันป้องกันประเทศ ถ้าเป็นยามที่บ้านเมืองสงบ เมื่อมีราชการทหารเกิดขึ้น สมุหกลาโหมก็จะทำหน้าที่ประธานในที่ประชุม และนำมติที่ประชุมขึ้นกราบบังคมทูลต่อองค์พระเจ้าอยู่หัว เมื่อมีพระบรมราชโองการอย่างใด เสนาบดีกรมวัง ก็จะรับสั่งมายังเจ้าพระยามหาเสนาบดีสมุหกลาโหม จากนั้นก็จะสั่งการไปยังกรมทหารและหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ถ้าเป็นงานเกี่ยวกับราชการพลเรือน เจ้าพระยาจักรีองครักษ์ประธานในที่ประชุมและนำมติในที่ประชุมขึ้นกราบบังคมทูล เมื่อมีพระบรมราชโองการลงมาอย่างใด ก็จะสั่งไปยังเสนาบดีจตุสดมภ์ที่มีหน้าที่เกี่ยวข้องกับงานนั้นๆ


การปกครองส่วนภูมิภาค

การปกครองส่วนภูมิภาคในสมัยสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถนั้นได้วางหลักการปกครองหัวเมืองต่างๆ ให้เป็นแบบเดียวกันกับราชธานี โดยจัดให้มีจตุสดมภ์ตามหัวเมืองต่างๆและได้โปรดให้ยกเลิกเมืองลูกหลวงพร้อมทั้งขยายเขตการปกครองของราชธานีให้กว้างขวางออกไปโดยรอบ การปกครองส่วนภูมิภาคแบ่งตามเขตการปกครองออกเป็น

๑.หัวเมืองชั้นใน การปกครองหัวเมืองชั้นใน ในสมัยสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถได้กำหนดให้เมืองต่างๆ ที่อยู่ในวงราชธานี ซึ่งได้แก่ มณฑลราชบุรี มณฑลนครชัยศรี มณฑลนครสวรรค์ และมณฑลปราจีนบุรี เป็นเมืองชั้นจัตวา มีผู้รั้งและกรมการชั้นผู้น้อย(จ่าเมืองแพร่งและศุภมาตรา)เป็นพนักงานปกครองขึ้นอยู่กับเจ้ากระทรวงในราชธานี

๒.หัวเมืองชั้นนอก คือหัวเมืองที่อยู่นอกราชธานีออกไป และได้จัดเป็นหัวเมืองชั้นโท ตรี ตามลำดับความสำคัญ ผู้ปกครองเมืองได้แก่ พระราชวงศ์หรือขุนนางชั้นผู้ใหญ่ ที่พระมหากษัตริย์แต่งตั้งให้ออกไปครองเมือง มีอำนาจสิทธิ์ขาดแทนพระองค์ทุกประการ และมีกรมการพนักงานปกครองชั้นรองลงมาจากเจ้าเมือง คือ กรมการตำแหน่งพล(สมุหกลาโหม) กรมการตำแหน่งมหาดไทย(สมุหนายก) ตำแหน่งจตุสดมภ์ ทำหน้าที่เดียวกับในเมืองหลวง



ก. หัวเมืองชั้นนอก

เดิมทีเพียง 2 เมืองคือ พิษณุโลก และนครศรีธรรมราช ต่อมาในสมัยสมเด็จพระพุทธยอดฟ้าจุฬาโลก ได้ยกเมืองนครราชสีมาเป็นหัวเมืองชั้นเอกอีกเมืองหนึ่ง
ข. หัวเมืองชั้นโท มี 6 เมือง คือ สวรรคโลก นครราชสีมา สุโขทัย กำแพงเพชร เพชรบูรณ์ ตะนาวศรี
ค. หัวเมืองชั้นตรี มี 7 เมือง คือ พิชัย พิจิตร นครสวรรค์ จันทบูรณ์ ไชยา ชุมพร พัทลุง
ง. หัวเมืองชั้นจัตวา มี 30 เมือง เช่น ไชยบาดาล ระยอง ชลบุรี สมุทรสาคร สมุทรปราการ บางละมุง นนทบุรี ราชบุรี เพชรบุรี ฯลฯ


๓. เมืองประเทศราช เป็นเมืองที่อยู่ห่างไกลออกไปถึงชายแดนติดต่อกับประเทศอื่น ที่มีภาษาต่างไปจากประเทศไทย เช่น ทวาย ตะนาวศรี มะละกา เป็นต้น เมืองเหล่านี้ มีเจ้านายของเขาปกครองกันเอง เพียงแต่ใครจะเป็นเจ้าเมืองต้องกราบทูลให้พระมหากษัตริย์แห่งกรุงศรีอยุธยาทรงทราบก่อน และจะทรงแต่งตั้งให้ครองเมือง มีอำนาจสิทธิ์ขาดในเมืองของตนทุกประการ แต่ต้องถวายต้นไม้เงิน ต้นไม้ทอง และเครื่องราชบรรณาการมีกำหนด 3 ปี ต่อครั้ง และถ้ากรุงศรีอยุธยาเกิดศึกสงคราม เมืองประเทศราชต้องส่งกำลังมาช่วย


การปกครองท้องถิ่น


การปกครองท้องถิ่นแบ่งเป็น>«
๑. บ้าน (หมู่บ้าน) มีผู้ใหญ่บ้าน ซึ่งได้รับการแต่งตั้งจากเจ้าเมืองให้เป็นผู้ปกครอง
๒. ตำบล คือบ้านหลายๆ บ้าน รวมกัน มีกำนันเป็นหัวหน้าปกครอง มีบรรดาศักดิ์เป็น "พัน"
๓. แขวง คือตำบลหลายๆ ตำบลรวมกัน (เทียบได้กับอำเภอในปัจจุบัน) มีหมื่นแขวงเป็นหัวหน้าปกครอง
๔. เมือง คือ แขวงหลายๆ แขวงรวมกัน มีผู้รั้งปกครอง ถ้าเมืองเป็นเมืองชั้นจัตวา และมีเจ้าเมืองปกครอง ถ้าเมืองนั้นๆ เป็นเมืองชั้นเอก ชั้นโท ชั้นตรี
ารราชการแผ่นดินและพัฒนาได้ยาก

๒.มูลเหตุภายนอก ทรงพิจารณาเห็นว่า หากไม่ทรงปฏิรูปการปกครองแผ่นดินย่อมจะเป็นอันตรายต่อเอกราชของชาติ เพราะขณะนั้น จักวรรดินิยมตะวันตก ได้เข้ามาแสวงหาอาณานิคมในแถบเอเซียตะวันออกเฉียงใต้ นอกจากนั้น แต่เดิมเราต้องยินยอมให้ประเทศตะวันตกหลายประเทศมีสิทธิภาพนอกอาณาเขตคือ สามารถตั้งศาลกงสุลขึ้นมาพิจารณาความคนในบังคับของตนได้ โดยไม่ต้องอยู่ใต้การบังคับของศาลไทย เพราะอ้างว่า ศาลไทยล้าสมัย